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“代建制”:政府投资项目管理的制度创新

2012-4-16 02:51| 发布者: 工程建设网| 查看: 2542| 评论: 0

摘要: 实施“代建制”的目的在于政府借此实现财政投资绩效最大化的目标。制度是合理的,如果在实践中走了样,照样会出现副作用。如果盲目激进地推动,恐欲速则不达,甚至有悖于国家提倡“代建制”的初衷。长期以来,政府投 ...
    实施“代建制”的目的在于政府借此实现财政投资绩效最大化的目标。制度是合理的,如果在实践中走了样,照样会出现副作用。如果盲目激进地推动,恐欲速则不达,甚至有悖于国家提倡“代建制”的初衷。
    长期以来,政府投资项目实行“财政出资,部门管理”的单一模式,即“投资、建设、管理、使用”四位一体,“项目开了搭班子,工程完了散摊子”,“只有一次教训,没有二次经验”,“三超”工程(超规模、超标准、超概算)普遍存在,同时“三低”(低水平、低质量、低效益)现象相伴而生,投资失控、工期拖延、质量不保等现象屡有发生,“钓鱼工程”、“豆腐渣工程”等问题禁而不止。现有的政府投资工程管理模式亟待改革。
    
    一、克服传统项目管理模式弊端的制度创新
    在传统的投资体制下,出资人(政府)的工作重心基本放在项目立项、资金审批等前期环节上。由于项目资金主要由政府拨付,概(预)算越大,项目建设标准就会越高,这无疑促成了使用单位尽可能争取追加概(预)算的主观动机。对于建设施工及监理单位而言,由于现行收费标准基本上依项目投资规模而定,因而投资规模越大,对建设施工及监理单位就越有利,于是在追加概(预)算的问题上,建设施工甚至监理单位具有推波助澜的动因。由于在传统投资体制下,概(预)算的约束对于同样是国有背景的使用单位来说是软性的,于是,政府投资项目几乎百分之百超概算便成为现实。要想有效扼制政府投资项目普通存在的“三超”及资金使用效率低下的弊端,就必须解决政府投资项目的所有者缺位和概(预)算软约束的问题。在这样的需求背景下,一种新的制度安排――“代建制”便应运而生。
    对 “代建制”的概念,在国务院常务会议通过的《投资体制改革方案》中已作了基本的阐述。代建期间,代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责,“代建制”的核心也正是代建单位按照合同约定代理项目建设的法人责职。从制度设计者的角度来看,“代建制”的基本架构大致如下:一是运用市场竞争机制,以招标为手段,确定专业代建单位,并通过高度专业化的管理体系保证投资效率和项目建设质量;二是在出资人、代建人、使用单位之间建立起市场合约关系,以法律为手段使合约主体间的权利、责任、义务形成刚性约束,从而使投资概(预)算等成为刚性指标;三是赋予代建人项目法人地位,使其为出资人补位,从而化解所有者缺位的矛盾,这是使“代建制”行之有效的根本保证。这就是说,“代建制”突破了旧有的管理方式,使现行的“投资、建设、管理、使用”四位一体的管理模式,转变为“各环节彼此分离、互相制约”的模式。
    上世纪90年代末,由福建、安徽等地率先通过招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的公司